Alstahaug kommune		
Rådhuset		
8805  Sandnessjøen		

Klagebehandling - Manglende innsyn i søkerlisten - Rådmannsstillingen i Alstahaug kommune - Varingen - Klagen tatt til følge

Det vises til klage mottatt på e-post direkte fra klager. 

Innledning

Fylkesmannen mottok 05.02.09 klage over kommunens manglende offentliggjøring av (fullstendig) søkerliste på stillingen som rådmann. Kommunen hadde unnlatt å føre opp fire av søkerne til stillingen på den offentlige søkerlisten. Klagen ble mottatt direkte fra journalist Vegard Førland Venli på vegne av Offentlighetsutvalget i Norsk presseforbund. Av den mottatte e-posten fremgikk det at avslaget allerede var påklaget til kommunen. I kommunens oversendelse hit av 12.02.09 er det vedlagt klage, oversendt til kommunen 27.01.09. Det legges til grunn at kommunen etter en ny vurdering av anmodningen om innsyn i fullstendig søkerliste har valgt å opprettholde sitt tidligere avslag. Kommunen har etter anmodning fra Fylkesmannen oversendt ytterligere opplysninger i saken.

Fylkesmannen bemerker

Offentlighetslovens hovedregel om innsyn finner vi i lovens § 3 som sier at alle har rett til innsyn i saksdokument, journaler og lignende register for organet, dersom ikke annet følger av lov eller forskrift gitt med hjemmel i lov.

Definisjonen av hva som regnes som dokument er inntatt i offentlighetsloven § 4 der det heter at en med ”dokument” mener en logisk avgrenset informasjonsmengde som er lagret på et medium for senere lesing, lytting, framføring, overføring eller liknende. Annet ledd i bestemmelsen sier videre at ”dokument for organet er dokument som er komne inn til eller lagde fram for eit organ, eller som organet sjølv har oppretta, og som gjeld ansvarsområdet eller verksemda til organet. Eit dokument er oppretta når det er sendt ut av organet. Dersom dette ikke skjer, skal dokumentet reknast som oppretta når det er ferdigstilt”. 

Offentlighetsloven § 32 første ledd første punktum slår fast at avgjørelser etter loven kan påklages, og at klageinstans er det organ som er nærmest overordnet det organ som har truffet det aktuelle vedtak. Etter første ledd tredje punktum i bestemmelsen er Fylkesmannen klageinstans for vedtak truffet i kommunalt eller fylkeskommunalt organ. 

Bestemmelsen om klagerett må suppleres med forvaltningsloven § 32 som sier at en klage skal framsettes for det organ som har truffet det aktuelle vedtak.

Angjeldende dokument er en liste over søkerne på stillingen som rådmann i Alstahaug kommune. Listen faller inn under lovens dokumentbegrep, og er således offentlig så snart den er utarbeidet dersom det ikke finns hjemmel for unntak. Kommunen har behandlet og avslått innsynsbegjæringen under henvisning til offentlighetsloven § 25. Første og annet ledd i bestemmelsen har slik ordlyd:
”Det kan gjerast unntak frå innsyn i dokument i sak om tilsetjing eller forfremjing i offentleg teneste.

Unntaket i første ledd gjeld ikkje søkjarlister. Organet skal snarast etter at søknadsfristen er gått ut, setje opp ei søkjarliste som skal innehalde namn, alder, stilling eller yrkestittel og bustad- eller arbeidskommune for kvar søkjar. Det kan likevel gjerast unntak frå innsyn for opplysningar om ein søkjar dersom vedkommande sjølv ber om det. Ved vurderinga av om ei slik oppmoding skal takast til følgje, skal det leggjast vekt på om det knyter seg særlig offentleg interesse til stillinga. I utlysinga skal det gjerast oppmerksam på at opplysningar om søkjaren kan bli gjort offentlege sjølv om søkjaren har oppmoda om ikkje å bli ført opp på søkjarlista. Dersom oppmodinga ikkje blir teke til følgje, skal søkjaren varslast om dette. Det skal gå fram av søkjarlista kor mange søkjarar det har vore til stillinga, og kvar kjønn dei har”.

Som nevnt foran, så har kommunen etter anmodning unntatt opplysninger om fire av søkerne fra offentlighet, og disse er derfor ikke oppført på søkerlisten.  

Om sin vurdering av innsynsspørsmålet uttaler kommunen blant annet følgende i sitt brev hit av 25.02.09:

”Av søknadene fremgår at samtlige viser til sine jobbsituasjoner, hva angår begrunnelse for å be om at søknadene skulle unndras offentlighet.

Administrasjonssjef og personalsjef gjennomgikk søknadene i hht. off.lov § 25, og fant søkernes begrunnelse tilstrekkelig til å kunne imøtekomme deres anmodning om å unndra søknadene fra offentlighet. Samtlige søkere har som begrunnelse lagt vekt på forhold som er relatert til deres nåværende arbeidssituasjon og hvordan en offentliggjøring vil kunne bli en belastning for dem. Administrasjonssjefen vurderte at ettersom de fire søkerne oppga tilnærmet like begrunnelser, var det naturlig å unndra samtlige søkere fra offentlighet.

Administrasjonssjefen er klar over at reglene i den nye off. loven § 25 er innskjerpet i forhold til muligheten for å unndra søknader/stillingssøknader fra offentliggjøring.

Administrasjonssjefen vil imidlertid også bemerke at det for relativt små kommuner er svært vanskelig å få kvalifiserte søkere på rådmannsstillinger, og kravet om offentliggjøring av søkerlister vil i verste fall kunne begrense tilfanget av søkere enda mer”.

I klagen sendt kommunen 27.01.09 påpekes det at innsynskravet ble fremsatt 22.01.09 og at offentlig søkerliste ikke ble mottatt før i dag (dvs. 27.01.09). Klager viser til kravet i offentlighetsloven § 25 om at det snarest mulig etter søknadsfristen har gått ut skal settes opp søkerliste med oversikt over hvem som har søkt stillingen. Det vises også til hvilke vurderinger skal gjøres i de tilfeller der det foreligger ønske om unntak fra søker. Det vises i denne forbindelse til en uttalelse fra sivilombudsmannen i sak 2008/260. Det vises også til flere uttalelser fra sivilombudsmannen samt til Ot.prp. nr. 102 (2004-2005) og Justisdepartementets rettleder til offentlighetsloven hva angår disse spørsmål.

Klager er av den oppfatning at stillingen som rådmann i Alstahaug er av ”særlig offentlig interesse”, og at det derfor må stilles ekstra strenge krav til begrunnelsen for konfidensialitet. Det understrekes at innsyn i søkerlister er en forutsetning for pressens mulighet til at det ikke tas utenforliggende eller usaklige hensyn ved ansettelse i det offentlige.

Foruten en ny vurdering av innsynskravet ber klager om en nærmere begrunnelse for hvilke hensyn som har vært avgjørende for vurderingen av den enkelte søker, jf. offentlighetsloven § 31 annet ledd.

Forarbeidene til ny offentlighetslov sier en del om forståelsen av offentlighetsloven 25 annet ledd tredje punktum. Det må her foretas en konkret vurdering av hver enkelt søkers begrunnelse for ikke å bli ført opp på søkerlisten. I denne vurderingen må allmennhetens interesse for innsyn, rekrutteringshensyn og personvernhensyn vektlegges. Det understrekes at det skal legges vekt på om det knytter seg særlig offentlig interesse til stillingen. Ved lederstillinger skal det som hovedregel foreligge særlige grunner for å kunne etterkomme en anmodning om ikke å bli ført opp på søkerlisten. For at en anmodning i slike tilfeller skal etterkommes, må det foreligge spesielle omstendigheter og kunne godtgjøres at offentlighet vil føre til konkrete skader eller ulemper for vedkommende. Det er derfor ikke tilstrekkelig at offentlighet vil medføre et visst ubehag for søkeren.

Som eksempel på stillinger det vil knytte seg stor offentlighet til, er det i forarbeidene til loven nevnt stilling som departementsråd, direktør eller leder for statlige direktorat eller uavhengige organ, fylkesmann eller rådmann. 

I den vurdering som kommunen her må foreta, må en også vurdere meroffentlighet etter offentlighetsloven § 11. Det heter i bestemmelsen at organet bør gi innsyn dersom hensynet til offentlig innsyn veier tyngre enn behovet for unntak. Kommunen har ikke konkret nevnt § 11 de dokumenter som er oversendt hit. Fylkesmannen legger imidlertid til grunn at det for kommunen i dette tilfellet ikke har vært aktuelt å utøve merinnsyn.

Konklusjon og vedtak

Kommunen har lagt til grunn at siden de fire søkerne har gitt tilnærmet like begrunnelser, så var det derfor naturlig ikke å føre noen av disse opp på søkerlisten. Det kan synes som om kommunen i dette tilfellet har foretatt en samlet vurdering, og ikke en konkret vurdering og i forhold til hver enkelt søker slik det fra lovgivers side er forutsatt. 

Det vil i det følgende bli foretatt en konkret vurdering av den enkelte søkers begrunnelse for unntak.

Søker nr. 1. 
Fylkesmannen oppfatter det slik at søker har vært forholdsvis kort tid i sin nåværende stilling. Det kan derfor være uheldig i forhold til arbeidsgiver dersom det blir kjent at vedkommende har søkt en ny stilling. Søker ønsker heller ikke å skape usikkerhet rundt sin person i forhold til øvrige kollegaer i denne fasen av søkerprosessen. Fylkesmannen har forståelse for at det for noen søkere kan være uheldig at det blir kjent at vedkommende har søkt en annen stilling utenfor virksomheten. Det er imidlertid ikke i dette tilfellet sagt noe mer utover det generelle. Det er derfor fylkesmannens syn at det i dette tilfellet ikke er tilstrekkelig godtgjort at det foreligger forhold rundt søkers person som gjør det påkrevet med unntak.  

Søker nr. 2. 
Søker har bedt om konfidensiell behandling av søknaden. Det er ikke gitt nærmere begrunnelse for ønsket om unntak, og Fylkesmannen har derfor ingen mulighet til å vurdere hvilke hensyn som evt. foreligger for å unnlate å oppføre vedkommende på søkerlisten. Det er her heller ikke mulig å etterprøve kommunens vurdering i innsynsspørsmålet. Det foreligger etter dette ikke tilstrekkelig grunnlag for å unnlate å føre søker nr. 2 opp på søkerlisten.

Søker nr. 6. 
Anmodningen om unntak er begrunnet med at det kan skape uro på arbeidsplassen dersom det blir kjent at vedkommende er i ferd med å søke seg bort. Vedkommende innehar samme stilling i en annen kommune, og henviser til dette. Det er ikke redegjort nærmere for hvilke særlige omstendigheter som i dette tilfellet gjør det nødvendig med unntak. Det forhold at en leder ved en virksomhet søker ledig stilling et annet sted, vil i seg selv kunne forårsake spekulasjoner og en viss uro. Det er imidlertid ikke i denne sak opplyst om forhold ved nåværende arbeidsplass som gir grunn til å frykte at det vil oppstå ekstra uro dersom det blir kjent at vedkommende har søkt tilsvarende stilling i en annen kommune. Fylkesmannen er derfor av den oppfatning at søker ikke i tilstrekkelig grad har klart å godtgjøre at det foreligger streke nok grunner for å unnlate å føre vedkommende opp på søkerlisten.

Søker nr. 8.
Det er opplyst at vedkommende er involvert i tunge omstillingsprosesser på sin nåværende arbeidsplass. Av hensyn til arbeidsplassen er det derfor ikke ønskelig å skape unødig tvil og usikkerhet. Som et eksempel på tilfelle der det kan være grunnlag for å etterkomme et ønske om ikke å bli ført opp på søkerlisten, er hvor virksomheten er under omstilling eller omorganisering og det vil skape ekstra uro dersom det blir kjent at en av lederne har søkt en ny stilling. Søker innehar i dette tilfellet ikke noen lederstilling. Det betviles dog ikke at vedkommende er involvert i omstillingsprosesser, men det er ikke redegjort nærmere for hvilke skader eller ulemper som kan oppstå dersom det blir kjent at vedkommende er søker til rådmannstillingen i Alstahaug.

Som det fremgår av Fylkesmannens gjennomgang av den enkelte søkers begrunnelse, så har ingen av disse gitt opplysninger som i tilstrekkelig grad sannsynliggjør et tilstrekkelig behov for ikke å bli ført opp på den offentlige søkerlisten. Det er i denne vurderingen sett hen til hvilke stillinger den enkelte søker i dag innehar. 

Det er en kjensgjerning at enkelte kommuner har problemer med å få kvalifiserte søkere til sine lederstillinger. Problemene blir ikke mindre dersom en ikke etterkommer enkelte søkeres ønske om konfidensiell behandling. Fylkesmannen har stor forståelse for de problemer offentlighet i noen tilfeller skaper for kommunene. På den annen side kan kommunene enkelte ganger være tjent med offentlighet slik at eventuelle ”ufordelaktige” opplysninger kan komme frem tidlig i ansettelsesprosessen. 

Det er i Fylkesmannens vurdering lagt betydelig vekt på at det knytter seg særlig offentlig interesse til stillinga som rådmann i Alstahaug kommune. Dermed har allmennheten (også av kontrollhensyn) behov for å vite hvem som er søkere på stillingen. Et annet moment er som påpekt av klager, at fullt innsyn også gir mulighet til å kontrollere at det ikke tas utenforliggende hensyn ved ansettelsen. Fylkesmannen mener derfor hensynet til allmennhetens behov for innsyn i dette tilfellet veier tyngre enn søkernes behov for unntak.

Fylkesmannen har på bakgrunn av den vurdering som er gjort, kommet fram til at det er grunnlag for å sette til side kommunens vedtak om å unnta opplysninger om angjeldende fire søkere.

Vedtak

Klagen tas til følge.

Kommunen bes sørge for at navn, alder, stilling eller yrkestittel og bosteds- eller arbeidskommune på angjeldende fire søkere snarest blir gjort kjent for avisen.

Saken er behandlet av Fylkesmannen med hjemmel i offentlighetsloven § 25, jf. § 32 første ledd annet punktum. Vedtaket kan ikke påklages videre, jf. forvaltningsloven § 28.

Med hilsen

Roar Arne Kvitvik (e.f.)		
avdelingsdirektør	Tor Sande	
	kontorsjef	

Kopi til:	
Varingen v/Vegard Førland Venli